尽快建立健全我国核损害赔偿制度

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2011年3月11日，是一场震惊全球的核灾难的起点。
　　当天，日本东北部发生里氏9.0级大地震和强烈海啸，使福岛第一核电站、第二核电站遭受严重破坏，导致大规模放射性核素泄露。“黑云压城”，周围广大居民的生命健康和环境安全受到威胁。
　　福岛核事故发生的次月，日本开始启动核损害赔偿工作。截至2014年2月28日，东京电力公司累计收到索赔申请210万件，累计支付赔偿金3.5万亿日元（约合人民币2110亿元）。据估计，福岛事故的核损害赔偿总额将达5万亿日元（约合人民币3000亿元），赔偿工作远未结束。
　　福岛核事故损害赔偿的高度复杂性和巨额特点，从一个侧面反映了核风险的巨灾性质。当前，我国核电处于快速发展期，年运营增量和在建规模均居全球首位，核电风险整体形势呈现出新特点。目前，我国核电主要分布在人口和财富最密集的东部沿海地区，即便按核电站30公里范围内常住人口30万人的保守标准估计，国内包括大亚湾、秦山、田湾、红沿河、宁德、阳江、福清7个在运核电基地的周边常住人口也已达到210万人，随着在建项目的陆续投产，潜在的核事故影响人群还将持续增加。
　　一旦核电站周边的企业居民生命财产利益无法得到制度化的有效保障，极易成为影响社会稳定的不稳定因素，严重的甚至可能成为推行国家核能政策的阻力。因此，未雨绸缪全面加强国家核风险管理体系建设，加强核巨灾损害赔偿体系建设，已成为不仅关系核电发展而且关系国计民生的重大课题。
　　按照国际通行的核风险管理体系，各有核国家和国际社会均在发展核电之初或之前就提前设计了比较成熟的核损害赔偿制度体系，一方面促进核电的发展，另一方面保障公众利益、维护社会稳定，以达到平衡各方利益的目的。这一制度体系至今已有50多年的历史，其核心宗旨包含两个方面，一是保障核设施周围居民在核事故条件下获得充分的损害赔偿，二是通过明确规定运营商的损害赔偿责任，锁定运营商赔偿风险，促进核能的发展。核损害赔偿制度作为一种核事故发生后的受害人救助和损失经济赔偿安排，与核安全监管制度形成互补。
　　然而令人遗憾与担忧的是，与绝大多数国家不同，我国目前并没有制定专门针对核损害赔偿责任的法律，是世界上唯一没有核损害赔偿相关法律的主要核电国家。在我国，仅有的关于核损害赔偿责任的文件是国务院在1986年发布的《国务院关于处理第三方核责任问题的批复》（国函[1986]44号文）和2007年给国家原子能机构的《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复（国函〔2007〕64号）》。而且更加令人担忧的是，国函64号文还存在规定过于原则化、可操作性低、没有涉及诉讼时效和司法管辖等方面的缺陷。
　　根据国函64号文的规定，核电运营商需承担最高3亿元人民币的核损害赔偿责任，超出部分由政府承担8亿元人民币，其余由国务院另行研究确定。无论是与主流欧洲国家核电运营商法定赔偿责任限额不低于7亿欧元相比，还是与其他国家相比，我国国函64号文规定的不高于3亿元的责任限额都属于全球最低，这与我国社会经济的发展水平、核电企业应负的社会责任及国际发展趋势不相称，受到国际社会诟病，也不利于促进核电企业自身加强风险管理以减少风险发生的可能。
　　我国核电发展的高速度和投资主体多元化（核电企业谋求上市）、境外资本逐步进入等新特点，客观上都对核损害赔偿立法提出了更高要求。作为未来的全球核电大国，无论是从核电企业应承担社会责任的角度，还是从实现和维护人民利益、维护社会稳定、构建法治文明的角度，都应该尽早建立一套完整的核损害赔偿制度体系，以妥善应对潜在的重大挑战，厘清极端事故情形下的赔偿责任。
　　建立健全我国核损害赔偿制度，首先应当以立法形式对核损害赔偿做出全面和明确规定。目前，国家有关机构正在起草《核安全法》，鉴于核损害赔偿的广泛性、长期性和全局性，且关于核损害赔偿的内容与“核安全法”有很大的相关性，建议在“核安全法”中以单独章节全面、明确规定核损害赔偿的内容，对核损害的定义和范围、核设施运营商的范围、赔偿责任、赔偿范围、赔偿限额、赔偿顺序、责任免除、诉讼管辖、诉讼时效等内容做出明确规定，同时合理提高核电运营商核损害赔偿责任限额水平，为后续操作层面的核损害赔偿体系建设和第三者责任保险（放心保）建设奠定必要基础。
　　其次，我国应加快研究建立国家核损害赔偿应急制度。目前，我国已经建立了与国际接轨的核应急体系，由国务院直接领导，涉及约20个国家部委和军队力量。然而，整个核应急组织体系偏重于核安全层面的核应急，对核事故后的损害赔偿缺乏相应的制度安排。福岛核事故的经验表明，核应急体系对减少和消除核事故的影响是至关重要的，但当核辐射大规模泄露不可避免时，及时、高效、公平的核损害赔偿对平复受害人情绪、稳定社会舆情、恢复人们信心具有不可替代的作用，同时，核损害的赔偿工作也将会是事故发生后很长一段时间内的主要工作，需要大量的人力、物力和财力的支持，尤其是需要一个设计科学、有计划定期预演的核损害赔偿体系的支持。考虑到核损害赔偿体系的重要性，在国家核应急组织体系中单独设立核损害赔偿应急体系是极其必要的。
　　再次，建立健全我国核损害赔偿制度，应当借鉴国际通行做法，充分利用核保险共同体的市场承保能力和专业资源，充分发挥商业保险风险管理的成本优势和防灾减灾的专业优势。目前我国核电运营商应承担的3亿元人民币的赔偿责任是通过中国核共体提供的核第三者责任保险来获得的。核共体提供的保险保障不仅具有成本低廉的优势，而且具有长期、可靠、稳定、偿付能力强等特点，适应了核风险发生频率低，损失大，影响范围广、时间长、统计规律不明显等特点，符合各国管理核风险及核损害赔偿的通行做法。
　　此外，从我国核能发展和核保险的发展看，建立与核巨灾风险保障相适应的核保险巨灾责任准备金的条件已经成熟，建议积极借鉴国际核保险的准备金模式，在保险行业主管部门和财税部门的政策指导和支持下，尽快建立核保险巨灾责任准备金制度，进一步巩固、加强核保险对核损害赔偿和国家核电发展的保驾护航作用。

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